Заметки на полях Закона о порядке осуществления иностранных инвестиций
Новый закон, регулирующий иностранные инвестиции в России, официально называющийся «Законом о порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», был принят Госдумой 2 апреля 2008 года и вступил в силу в мае, сразу же вызвав ожесточенные дискуссии, особенно в стане иностранных инвесторов.
Принятие Закона было с неудовлетворением воспринято западными деловыми кругами, считающими его дополнительным инструментом давления на инвесторов и видящими в нем «несимметричный» ответ на меры американских и европейских регуляторов по ограничению присутствия иностранных инвесторов в их экономиках. Более того, на многочисленных международных дискуссионных площадках высказываются еще более резкие точки зрения, смысл которых в ограничении внешней торговли с Россией до тех пор, пока Закон не будет либо смягчен, либо отменен вовсе.
На все эти сомнения дал четкий ответ премьер-министр Владимир Путин 19 сентября на международном экономическом форуме в Сочи: «Мы делаем ставку на частную инициативу, предпринимательскую свободу, открытость и рациональную интеграцию в мировую экономику… Не будет со стороны России и никакого политически мотивированного «закрытия рынка» или разрыва экономических отношений». Получается, с одной стороны, Закон ограничивает иностранные вложения в российскую экономику, а с другой – звучат заверения первых лиц государства в предпринимательской свободе, открытости и рациональной интеграции. Поскольку копий вокруг Закона сломано немало, тем больший смысл приобретает его краткое представление.
Формально Закон регулирует инвестиции в форме приобретения акций (долей), составляющих уставные капиталы хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Сделки, которые совершаются иностранными государствами, международными организациями, а равно и находящимися под их контролем организациями, в результате совершения которых последние приобретают право прямо или косвенно распоряжаться более чем 25% общего количества голосов или иную возможность блокировать решения органов управления таких хозяйственных обществ, подлежат предварительному согласованию в порядке, предусмотренном Законом.
Поскольку до 10% иностранных предприятий желали бы приобрести активы в России, а до 70% иностранных компаний хотели бы иметь бизнес в России, получается, что Закон ставит крест на их намерениях в электроэнергетике, топливной промышленности, в газодобыче, транспортных услугах, сфере телекоммуникаций, в других отраслях.
Однако не все так фатально. Во-первых, необходимо определить, относятся ли предполагаемые сделки к регулируемым Законом. К сделкам, подлежащим предварительному согласованию, в частности, относятся: сделки (договоры купли-продажи, дарения, мены) голосующих акций (долей), составляющих уставный капитал общества, в результате совершения которых иностранный инвестор или группа лиц приобретает право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50% общего количества голосов; право назначать единоличный исполнительный орган и (или) более чем 50% состава коллегиального исполнительного органа общества; сделки, направленные на приобретение иностранным инвестором акций (долей), составляющих уставный капитал общества; иные сделки, направленные на передачу иностранному инвестору или группе лиц права определять решения органов управления.
Эй, друг, сюда нельзя!
Вроде бы все просто. Так что же вызвало столь ожесточенные споры? Оказывается, расширение списка стратегических видов деятельности с 16 до 42. Кратко систематизируем их.
I. Геология и добыча полезных ископаемых: геологическое изучение недр и (или) разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения.
II. Российские ядерные материалы: размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов; обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении и проведении НИОКР, проведение экспертизы проектной, конструкторской, технологической документации и документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов.
IV. Вооружение и военная техника: разработка, производство, ремонт, торговля, утилизация вооружения и военной техники; производство оружия и основных частей огнестрельного оружия, в том числе патронов, торговля им и утилизация; производство взрывчатых материалов промышленного назначения и деятельность по их распространению.
VI. Деятельность в области СМИ: осуществление телевизионного и радиовещания, а также полиграфической деятельности на территории, в пределах которой проживает половина или более численности населения субъекта Федерации, в том числе если структура занимает доминирующее положение в этой сфере.
А теперь главное – задачей нового нормативного акта де-факто становится запрет иностранным компаниям напрямую владеть более 10% акций «стратегических» предприятий и создавать ситуацию, в которой они могли бы получать контроль над его менеджментом.
Давайте вместе посмотримся в зеркало
Зададимся вопросами: так ли уж плох означенный Закон и насколько он не соответствует международному опыту в этой сфере? Прежде всего, оценим те виды экономической деятельности, которые Закон защищает. Речь без преувеличения идет о сохранении обороноспособности страны, а также о защите ее национального богатства. Посмотрите на список отраслей, подпадающих под «стратегические»: это и эксплуатация ядерных установок, и защита ядерных арсеналов, и производство информационных систем, предназначенных для криптографических и шифрографических работ, и производство и реализация новейших видов вооружения, и авиационно-космическая безопасность.
Другая сторона первого вопроса – насколько Закон соответствует защите российского национального богатства. И здесь можно ответить положительно. Такие виды экономической деятельности, как геологоразведка и добыча полезных ископаемых, выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления, по активному воздействию на геофизические процессы и явления, космическая деятельность, осуществление телевизионного вещания на территории, в пределах которой проживает половина или более численности населения субъекта Федерации, осуществление деятельности хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение в области производства и реализации металлов и сплавов со специальными свойствами, а также добыча водных биологических ресурсов – все это по силам российским предпринимателям, была бы соответствующая государственная поддержка.
Второй вопрос – насколько Закон соответствует существующему мировому опыту? И здесь мы идем, что называется, в ногу со временем. В США, например, существует запрет на участие иностранных инвесторов в авиатранспортной отрасли, однако он распространяется лишь на приобретение контрольных пакетов акций авиакомпаний. Если ограничиваются иные сделки (типа ситуации с Dubai World Ports или китайской нефтяной компанией CNOOC, пытавшейся купить компанию Unocal), отказ утверждается Конгрессом США в ходе прозрачной и открытой процедуры. В Европе ограничения касаются контроля за предприятиями по распределению газа и электросетями, которые имеют монопольное положение на рынке.
Даже в США, оплоте рыночного либерализма, вводится новый порядок для государственных иностранных инвестиций. Если раньше разрешение требовалось лишь при покупке более 10% капитала финансовых структур США, то теперь любые инвестиции иностранных СИФов будут подвергаться проверке и контролю. К слову, такой порядок уже действует в Австралии. Это произошло после того, как один из китайских СИФов купил всего по 1% акций трех ведущих австралийских банков.
При разговоре о новом Законе эту часть проблемы также нельзя обойти стороной. Оговоримся: формально участие иностранного капитала во всех стратегических отраслях не запрещено – необходимо лишь получить разрешение у соответствующих регулирующих органов. Иностранные инвесторы фактически становятся отлученными, прежде всего, от тех отраслей, которые исторически считались российской монополией: это и добыча полезных ископаемых (нефти, газа, меди, золота, алмазов, урана, никеля, угля и других), и атомная энергетика, и торговля вооружением, и металлургия, и даже добыча водных биологических ресурсов.
Что получит инвестор?
Не секрет, что Закон был принят на волне эйфории от притока в Россию невиданного ранее объема прямых и портфельных инвестиций – в 2007 году в страну поступило $120,9 млрд. инвестиций, а их накопленный объем вырос до более чем до $220 млрд. Однако вопреки мнениям скептиков, говорящих о том, что иностранный капитал (в основном спекулятивный) начинает покидать Россию, приведем данные Росстата, по которым в июне 2008 года по состоянию на конец июня 2007 года накопленный иностранный капитал в экономике составил $242,1 млрд., что на 35,6% больше по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года.
Наибольший удельный вес в накопленном иностранном капитале приходился на прочие инвестиции, осуществляемые на возвратной основе (кредиты международных финансовых организаций, торговые кредиты и пр.), – 48,7% (на конец июня 2007 года – 52,8%), доля прямых инвестиций составила 48,4% (45,2% к концу июня 2007 года), доля портфельных инвестиций – 2,9% (2,0% на конец июня 2007 года). В целом инвестиции в основной капитал за I полугодие этого года увеличились на 10,8%, что пока не позволяет говорить о массированном оттоке иностранного капитала из страны. Даже несмотря на известные события августа 2008 года, говорить о снижении иностранной инвестиционной активности преждевременно (фондовый спекулятивный капитал в данном случае не в счет).
С другой стороны, по данным Федеральной таможенной службы за январь–июль 2008 года, внешнеторговый оборот со странами ЕС составил или $147,8 млрд., или 51,6% от общего, причем экспорт составил 56,2%, а импорт – соответственно 43,4%.
Как видно, основными лоббистами пересмотра являются Германия, Италия, Нидерланды, а также Франция и Польша. Вывод прост – с представителями именно этих стран необходимо проводить наибольшую разъяснительную работу, толкуя суть нового Закона.
Бюрократия и правила игры
Характерно, что правительственную комиссию, которая была учреждена во исполнение Закона, возглавил лично премьер Путин. Таким образом, по мнению некоторых аналитиков, новый Закон позволяет специально созданному для контроля за его исполнением органу кулуарно решать вопросы о пропуске для того или иного иностранного инвестора на российский рынок. Признаемся: данный аспект является одним из наименее слабых мест реализации Закона, поскольку, в отличие от американского или европейского, не содержит процедурной ясности при принятии решений.
Однако поддержать точку зрения российских экспертов и значительной части государственных чиновников, признающих, что Закон призван стать инструментом торга между российской бюрократией и регулирующими органами западных стран, также нельзя. Максимумом для прений в данном случае может выступить вопрос о взаимном открытии рынков, который появился отнюдь не случайно, а как реакция на те трудности, которые испытывал российский бизнес, пытаясь закрепиться в экономиках других стран. Нетрудно понять, что поощряться будут те иностранные инвесторы, кто будет лоббировать интересы российских коллег на своих родинах.
Нет ничего удивительного в том, что после кавказского конфликта и усиления влияния милитократии во власти исполнение Закона стало более затруднительным. Власть военных, и не только в сфере обороны, стала гораздо объемней, что, без сомнения, отразилось и на реализации Закона.
Переживать? Нет, модернизировать!
Нельзя не учитывать, что в тех отраслях, где доминирует государство, в последнее время демонстрируется снижение темпов роста, а то и вовсе стагнация. Очевидно также, что после известных кавказских событий охлаждение отношений России и развитого мира, прежде всего США и ЕС, стало неприкрытым. В стране налицо финансовые проблемы, усугубление которых в связи с погашением значительной части банковских внешних заимствований ожидает нас осенью этого года. Приток иностранных инвестиций также под вопросом, поскольку неясные для иностранных инвесторов правила игры заставляют их обращать свои взоры на рынки других, более понятных стран. К этому нерадостному списку стоит добавить усугубляющиеся внутриэкономические проблемы, связанные с растущими инфляцией, стагнацией, безработицей.
Казалось бы, в этих условиях Закон, о котором говорилось в материале, необходимо смягчить, а то и вовсе отменить. Однако делать этого ни в коем случае не следует, так как он предоставляет стране уникальную возможность в кратчайшие сроки провести модернизацию основных производств, приобрести новое оборудование, провести переобучение сотрудников. Если не воспользоваться данным шансом в наши дни, подобного придется ждать долго, как минимум лет двадцать, потому что уменьшение численности населения, старение нации, выбытие наиболее ценных рабочих кадров попросту не позволят это сделать.
Европа напугана происходящим в России. Европейцы как основные наши торговые партнеры (26% от общероссийского экспорта нефти и 29% от суммарного российского экспорта газа) готовы выработать новые правила игры. В этом случае формула «регулирование в обмен на технологические инвестиции» могла бы стать девизом развития российской экономики на ближайшие годы. В мировой экономической практике не встретишь более удачной ситуации для того, чтобы не только не приостанавливать действие Закона, но и обратить его в подъем национального хозяйства, увеличение производительности труда, прекращение убыли населения и привлечение в экономику страны до $100 млрд. реальных, а не фондовых инвестиций.
Никита КРИЧЕВСКИЙ, доктор экономических наук, профессор