«Наиболее серьёзная угроза – это коррупция»

Какие факторы определяют экономическую безопасность российских регионов? Что сегодня представляет наибольшую опасность для бизнеса и рядовых граждан? Как повысить защищенность экономики от внутренних и внешних угроз? Эти вопросы мы обсудили с заведующим сектором уголовного права и криминологии Института государства и права РАН, доктором юридических наук, профессором, вице-президентом Ассоциации работников правоохранительных органов РФ Сергеем МАКСИМОВЫМ. 

– Сергей Васильевич, активно участвуя в работе над концепцией экономической безопасности региона, какой смысл вы вкладываете в это понятие? Имеет ли оно практическое значение?

– Под экономической безопасностью региона – субъекта РФ, федерального округа – принято понимать защищенность его экономики от внутренних и внешних угроз. Причем в первую очередь от тех угроз, которые представляют наибольшую опасность для жизненно важных экономических интересов граждан, организаций, органов государственной власти и местного самоуправления. И это вовсе не абстрактное, теоретическое понятие – оно непосредственно связано с реалиями российской действительности. Уровень региональной экономической безопасности может стать одним из базовых критериев, позволяющих оценивать эффективность государственного управления. Разумеется, этот показатель не может быть выше уровня экономической безопасности страны в целом.

– Насколько надежно сегодня защищены регионы нашей страны от различных угроз? 

– К сожалению, нынешний уровень экономической безопасности большинства российских регионов далек от желаемого и отнюдь не всегда способствует их динамичному развитию. Причем из всех российских регионов в наиболее тяжелой ситуации, судя по всему, оказался Южный федеральный округ – как в силу сложного геополитического положения, так и в результате множества нерешенных экономических проблем, которые он унаследовал от прежних времен.

– Что мешает обеспечить необходимый уровень защищенности экономики российских регионов? 

– Одной из главных проблем по-прежнему остается организация мониторинга соответствующих угроз. Дело в том, что отлаженного механизма, предусматривающего выявление, оценку, анализ и прогнозирование угроз региональной экономической безопасности не создано и по сей день. Также назрела острая необходимость в разработке перечня и иерархии основных угроз или факторов региональной экономической безопасности. Причем государство должно проявлять к этому вопросу особое внимание, поскольку уровень экономической безопасности регионов напрямую зависит от того, как распределяются бюджетные ресурсы. К сожалению, сложившаяся практика бюджетного планирования на федеральном уровне, по сути дела, эту проблему игнорирует. 

– Какие факторы определяют уровень региональной экономической безопасности? Можно ли выделить общие закономерности?

– Разумеется, у каждого региона есть своя специфика. Тем не менее основные факторы экономической безопасности вполне укладываются в рамки общей модели. Для примера рассмотрим ситуацию в том же Южном федеральном округе. Прежде всего необходимо выделить основные внутренние угрозы. Наиболее серьезная из них – это коррупция, поразившая значительную часть органов государственной власти и местного самоуправления. Такое положение дел неизбежно приводит к расхищению и нецелевому использованию бюджетных средств, установлению непосильной для большинства хозяйствующих субъектов «дани». 

Напомню цепь событий. Так, ровно семь лет назад в августе 2001 года Правительство РФ утвердило Федеральную целевую программу социально-экономического развития «Юг России», которая должна была стать одним из основных инструментов улучшения ситуации в регионе. Ход выполнения этой Программы проверялся в феврале 2003-го (Правительством РФ) и в сентябре 2003-го (Контрольным управлением Кремля). Выводы категоричны: цели Программы не были достигнуты. И это несмотря на то, что средства федерального бюджета на реализацию предусмотренных данным документом мер были выделены в полном объеме. На 2003 год эта сумма составляла около 15% от общего объема предусмотренных Программой расходов в размере 153 млрд. рублей. 

Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка связал рост числа экономических преступлений и широкое распространение коррупции в ЮФО, как сообщили информагентства, «со значительным улучшением экономической ситуации в регионе». Однако, на наш взгляд, рост коррупции в ЮФО обусловлен не столько экономическим прогрессом, сколько фактическим снижением для чиновников риска понести уголовное наказание за коррупцию, укреплением уверенности в том, что всегда удастся откупиться, и, наконец, тем, что население привыкло к взяточничеству, воспринимает его как норму жизни.

– Что помешало при наличии необходимого финансирования выполнить Федеральную целевую программу? 

– Формальные причины: «распыление» средств по большому числу проектов, неисполнение обязательств по софинансированию программных мероприятий за счет средств субъектов Российской Федерации, средств федеральных министерств и ведомств, не обеспеченных реальными источниками финансирования. Однако, по моему мнению, суть дела не в этом. 

В действительности не были решены ключевые проблемы: не обеспечено эффективное расходование бюджетных средств, а также не удалось добиться того, чтобы главы субъектов РФ и полномочный представитель президента РФ в округе несли реальную юридическую ответственность за провал Программы. Более того, эти проблемы не решены и по сей день – основания для отставки губернатора или полномочного представителя президента РФ в федеральном округе так и не определены законодательством. А это значит, что и Программу «Сочи-2014» вполне может постичь та же участь с той лишь разницей, что «погибнуть» ей не дадут любой ценой. Именно на это, судя по всему, и рассчитывают все те, кто решил подзаработать на немереных бюджетных ресурсах.

– Нерешенные социально-экономические проблемы наверняка представляют серьезную угрозу для экономической безопасности ЮФО?

– Разумеется. Так, безработица, от которой страдает значительная часть населения региона, не только является питательной средой для развития теневого сектора экономики, но и способствует общей криминализации региона. Массовая безработица – одна из причин глубокого расслоения населения округа на нищих и сверхбогатых. Причем такая ситуация усугубляется полным отсутствием моральной ответственности перед обществом у тех, кто недавно разбогател. Нувориши ориентированы не на решение социальных проблем, от которого в конечном счете зависит и их благополучие, а на получение выгоды за счет подкупа чиновников, пускай и в завуалированной форме, на заигрывание с властью.

К тому же есть все основания для того, чтобы считать безработицу главной экономической предпосылкой распространения террористической идеологии. Ведь занятость – это не только стабильный источник доходов, но и основа других жизненных ценностей.

– Вы упомянули усиливающуюся криминализацию региона. А ведь это создает серьезную угрозу как для населения, так и для предпринимателей.

– К сожалению, ЮФО отличает высокий уровень и широкие масштабы криминального давления на малый и средний бизнес. Привычное бандитское и милицейское «крышевание» трансформируется – или уже трансформировалось – в так называемое госрейдерство, которое загоняет малое и среднее предпринимательство в тень, лишает его необходимых ресурсов для развития своего дела. 

– В чем суть этого явления?

– Рейдеры стремятся создать условия, при которых законный владелец предприятия вынужден отказаться от своего права собственности на него в пользу того или иного лица. Характерной особенностью современной российской действительности стало именно госрейдерство – активное участие в организации таких захватов чиновников, а нередко и руководителей правоохранительных органов, их родственников и приятелей, которые и являются выгодополучателями при незаконных операциях.

Госрейдерство часто маскируется под политику деприватизации в стратегически важных отраслях экономики. Подобным действиям также часто стремятся придать видимость новой национализации, направленной на повышение эффективности управления государственной собственностью путем преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий в акционерные общества.

Материалы рабочей группы по противодействию рейдерским захватам при полпредстве Приволжского федерального округа свидетельствуют, что средняя стоимость обычного рейдерского захвата в России составляет около 150 тыс. долларов. Неправосудное решение, принимаемое московским судом, в среднем оценивается в 125 тыс. долларов, судами других регионов – 15 тыс. долларов.

Причем ситуация в Южном федеральном округе, по-видимому, близка к московской. В сумму от 10 до 60 тыс. долларов обходится попустительство или прямое содействие захвату со стороны руководства местных органов внутренних дел, следственных органов и прокуратуры. В среднем около 10 тыс. долларов стоят услуги местного судебного пристава. А «зарплата» рядового наемного участника рейдерской группы, как сообщалось в прессе, составляет около 150 долларов в сутки. 

– Вы уже говорили о сложном геополитическом положении региона. Как это отражается на его экономической безопасности? Какие угрозы создает для населения? 

– В силу особого географического положения Южный федеральный округ России стал одним из основных направлений активной экспансии международного наркобизнеса. Из Средней Азии через Казахстан, а затем через Волгоградскую и Астраханскую области на всю территорию России осуществляются поставки марихуаны, опия и героина. Из Центральной Азии и Азербайджана перемещаются опий и героин. Партии сильнодействующих наркотических лекарственных препаратов доставляются из Турции. С территорий Украины и Белоруссии через приграничные области России поступает маковая соломка и ее производные, а также сильнодействующие синтетические наркотики. 

Усугубляет ситуацию и относительная «прозрачность» государственной границы на юге России со стороны Грузии. Только по этой причине на территорию Южного федерального округа поступает более 60% героина. В то же время основными «поставщиками» контрабандного героина остаются государства Средней Азии, в первую очередь Таджикистан.

Часто эти страны сами являются производителями наркотика, и через их территорию также провозится героин из Пакистана, Афганистана и Ирана. Совсем недавно героин был малодоступен, теперь же в большинстве краев и областей округа стоимость дозы этого наркотика не превышает 600 рублей, что приблизительно соответствует стоимости его производства. А это значит, что к настоящему времени Южный федеральный округ уже прошел стадию наркотического «заражения».

– Вы нарисовали очень тревожную картину…

– Это реальная ситуация. В 2007 году каждое шестое преступление, совершенное на территории ЮФО, было связано с незаконным оборотом наркотических средств.

Сегодня в Южном федеральном округе с населением в 21 млн. человек официально зарегистрировано около 80 тыс. наркоманов, из которых более 70% – несовершеннолетние и молодежь. Более того, по мнению бывшего заместителя полномочного представителя президента РФ в округе Михаила Фетисова, реальные масштабы наркотизация населения здесь в пять раз превышают официальные данные. В последние годы среди потребителей наркотиков значительно увеличилось распространение ВИЧ-инфекции и вирусных гепатитов. Как известно, употребление наркотиков является питательной средой для роста преступности. За последние 10 лет количество регистрируемых в округе преступлений, связанных с наркоманией, ежегодно увеличивалось на 18–20%. 

Быстрое распространение наркомании и СПИДа стало общей бедой нашей страны. Большинство российских регионов фактически уже достигли той критической точки, после которой начинается необратимая деградация социальной среды, физического и психического здоровья населения, трудовых ресурсов. А за этим неизбежно следует нарастающая перегрузка бюджета расходами на здравоохранение и борьбу с преступностью. 

К сожалению, это обстоятельство оценивается адекватно далеко не всеми главами администраций субъектов Российской Федерации в ЮФО, да и в других федеральных округах. Зачастую с наркоманией и СПИДом власть предпочитает бороться путем усиления репрессивных структур, а не средствами профилактики. 

– Какие экономические проблемы представляют наибольшую угрозу для безопасности ЮФО?

– Оценивая экономическую ситуацию в целом, необходимо отметить, что промышленный и сельскохозяйственный потенциал региона восстанавливается крайне низкими темпами. С чем это связано?

Были допущены ошибки в сфере региональной внешнеэкономической политики, которые приводят к вытеснению отечественного товаропроизводителя с традиционных внутренних рынков. 

Негативную роль сыграли и серьезные просчеты в формировании и реализации региональной экономической политики. Ситуация усугубляется нестабильностью федерального законодательства, регулирующего различные секторы экономики. 

Не обошел округ стороной и другой распространенный у нас «недуг» – культ бюджетного иждивенчества. Значительная часть субъектов РФ, входящих в состав региона, несмотря на наличие огромного внутреннего экономического потенциала, дотируется из федерального бюджета. Так, до недавнего времени все 13 субъектов РФ в Южном федеральном округе были дотационными, а восемь из них – высокодотационными.
При этом значительная часть дотационных ресурсов не используется на цели развития экономики, создания новых рабочих мест, переподготовки трудовых кадров, а расхищается. В результате местное население вынуждено искать любые источники существования, многие из которых носят противоправный, в том числе преступный характер.

И если сегодня, по официальным статистическим данным, в среднем по России около четверти населения имеет доходы ниже так называемой черты бедности, то в Южном федеральном округе доля таких людей уже более 40%, а на Северном Кавказе – около 90%. И это по сведениям официальной статистики!

– Вы уже затронули внешние угрозы. Вероятно, однако, поставкой наркотиков из приграничных государств их перечень не ограничивается? 

– К сожалению, такой список может оказаться весьма объемным. Дело в том, что процессы глобализации чреваты весьма серьезными опасностями для экономики, бизнеса и граждан всех регионов нашей страны, в том числе и ЮФО. Причем здесь некоторые из этих проблем проявляются особенно остро. Какие внешние угрозы представляют особую опасность для региональной экономической безопасности?

Уже много лет ведется дискуссия о целесообразности вступления России в ВТО. Однако до сих пор негативные социально-экономические последствия присоединения к этой всемирной организации не получили независимой оценки.
Серьезную опасность для экономики округа, как, впрочем, и для отечественной экономики в целом, представляет быстрый рост цен на энергоносители.

Как и многие другие регионы страны, ЮФО уже столкнулся с неконтролируемым притоком дешевой рабочей силы из Китая, Вьетнама, а также республик СНГ. В дальнейшем эта проблема, несомненно, будет обостряться.

Непредвиденные колебания конъюнктуры на традиционных зарубежных рынках сбыта товаров сегодня также неизбежно отражаются на российской экономике и отечественном бизнесе.

В силу своего геополитического положения Южный федеральный округ стал объектом контрабандных поставок из-за рубежа товаров массового потребления, а также оружия и наркотиков.

В погоне за более дешевыми капиталовложениями из-за рубежа часто недооценивается – или вообще не учитывается – опасность прихода в Россию «грязных» внешних инвестиций.
Также негативно отражаются на отечественном бизнесе и торговле хаотичные изменения в пограничной и таможенной политике ближайших зарубежных соседей.

– Вы перечислили очень серьезные проблемы. Существуют ли у нас необходимые правовые механизмы для их решения?

– Несмотря на важность этих вопросов, решаются они не так быстро, как хотелось бы. Например, до сих пор не разработаны критерии и параметры – иначе говоря, пороговые значения – региональной экономической безопасности. И объясняется это не теоретической сложностью проблемы, а скорее недостаточным ресурсным обеспечением соответствующих научных исследований. Однако и уже имеющиеся разработки далеко не всегда удается реализовать на практике из-за отсутствия необходимой для этого правовой базы. К сожалению, решение этой ключевой проблемы «зависло» между федеральным законодательством и нормативной базой субъектов РФ. Поскольку федеральные округа, как известно, не наделены законотворческой функцией.

– Что необходимо предпринять, чтобы изменить ситуацию к лучшему?

– По мнению Ассоциации работников правоохранительных органов РФ, давно назрела потребность в следующих мерах. Во-первых, необходимо подготовить указ президента РФ о мерах по обеспечению экономической безопасности российских регионов. Такой Указ, на наш взгляд, вполне мог бы послужить основой для принятия в ближайшей перспективе федерального закона об экономической безопасности.

Во-вторых, следует принять специальное постановление правительства, которое бы определяло нормативные критерии региональной экономической безопасности и методы их практического применения в реальных условиях. 

В-третьих, предлагается составить «перекрестную» оценку и самооценку состояния, а также среднесрочный прогноз региональной экономической безопасности одновременно несколькими структурами: Федеральной службой безопасности, полномочными представителями президента РФ в федеральных округах, администрациями и законодательными собраниями субъектов РФ, Российской академией наук, а также негосударственными общественными и научными организациями, которые могут быть определены на конкурсных условиях Советом безопасности РФ.

На этой основе следует также подготовить федеральную целевую программу обеспечения региональной экономической безопасности. Средства федерального бюджета в такой программе, на наш взгляд, должны использоваться исключительно для получения независимых оценок эффективности реализации данной программы, а также для финансирования мер, принятие которых отнесено Конституцией РФ к исключительным полномочиям Российской Федерации.