Правила качалки

Недропользователь в капкане уголовного закона: есть ли выход?

Актуальность проблемы уголовной ответственности за нарушение правил охраны и использования недр в России значительно возросла из-за обострения ситуации на рынках газа и нефти, а также в связи с необходимостью осмысления причин и последствий пятнадцатилетней «газовой войны» между Россией и Украиной.

Любой обратившийся к уголовной статистике нарушений правил охраны и использования недр в нашей стране будет непременно озадачен парадоксальными цифрами (см. таблицу).

Парадоксальность этих цифр, во-первых, заключается в том, что, несмотря на многочисленные скандалы, периодически сотрясающие закрытую для большинства граждан России сферу недропользования, количество возбужденных уголовных дел за почти десятилетний период ничтожно. Было зарегистрировано всего 34 преступления. Из них более 90% пришлось на 2004–2005 годы. Для сравнения: по фактам незаконной порубки леса ежегодно возбуждается до 15 тыс. уголовных дел.

Во-вторых, число лиц, выявленных за этот период в связи совершением преступлений, предусмотренных статьей 255 УК РФ, оказалось в пять раз меньше, чем количество зарегистрированных преступлений. Хотя, понятно, совершить такое преступление неизвестному лицу и тем более в одиночку практически невозможно.

Наконец, нельзя не обратить внимания на то, что осужденных за данное преступление еще меньше (пять человек). При этом все они не были осуждены только по статье 255 УК РФ, а понесли наказания и за другие преступления.

Предыстория вопроса

До вступления в силу действующего Уголовного кодекса РФ (1 января 1997 года) ответственность за нарушение правил разработки недр (включая сдачу государству золота, других драгоценных металлов и драгоценных камней) наступала по статье 167 УК РСФСР 1960 года (до двух лет лишения свободы) вне зависимости от того, причинен значительный ущерб чьим-либо законным интересам или нет. В случае если нарушение правил разработки недр влекло за собой причинение крупного ущерба государству, виновный мог быть подвергнут лишению свободы сроком на пять лет с конфискацией имущества (включая имущество семьи). Соответственно, в первой половине 90-х в России ежегодно возбуждалось от 80 до 100 уголовных дел по фактам нарушения правил недропользования и привлекалось к ответственности от 60 до 130 человек. В последний год действия УК РСФСР 1960 года было возбуждено 97 уголовных дел о нарушении правил разработки недр.

А как там у соседей?

Законодатель Азербайджана, где традиционно ведется масштабная нефтедобыча, по сути, копировал российский вариант решения проблемы уголовной ответственности за нарушение правил недропользования. Даже номер статьи в УК Азербайджанской Республики (вступил в силу 1 сентября 2000 года) тот же – 255. Однако небольшие отличия все же имеются. Максимальное уголовное наказание за такое преступление в Азербайджане вдвое мягче – один год исправительных работ вместо двух по УК РФ. Кроме того, нужно учесть, что статья 4 Закона Азербайджана «О недрах» звучит несколько двусмысленно «Недра в Азербайджанской Республике принадлежат Азербайджанской Республике без нарушения прав каких-либо физических или юридических лиц». Из этого можно заключить, что отдельные физические и юридические лица также могут иметь право собственности на азербайджанские недра и, соответственно, отличные от остальных физических и юридических лиц правила их добычи.

Статья 240 нового Уголовного кодекса Украины, напротив, представляет собой подобие статьи 167 УК РСФСР 1960 года и устанавливает ответственность вплоть до двух лет ограничения свободы за незаконную добычу полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) вне зависимости от наступления вреда или создания опасности для окружающей среды, жизни или здоровья людей. Эта норма была включена в УК Украины лишь в январе 2005 года, после того как 245 депутатов Верховной Рады из 414 присутствовавших на заседании поддержали это нововведение.

Принятый более 100 лет назад (1902) Уголовный кодекс Норвегии, которая ежегодно добывает до 1 млрд. баррелей нефти и до 100 млрд. кубометров газа, вообще не предусматривает обособленной в отдельной статье ответственности за нарушение правил добычи недр, ограничиваясь лишь весьма суровым наказанием (тюремное заключение на срок до 10 лет) за причинение значительного ущерба или создание угрозы причинения такого ущерба природной среде (§152b). По-видимому, норвежцам удается обеспечивать соблюдение правил добычи нефти, газа и других полезных ископаемых технологическими средствами без вмешательства человека.

Уголовно-правовой капкан

На первый взгляд могло показаться, что, внося изменения в статью, устанавливающую ответственность за нарушение правил охраны и использования недр, российский законодатель стремился к тому, чтобы декриминализировать неопасные нарушения и, напротив, акцентировать внимание правоприменителя на борьбе с наиболее опасными злоупотреблениями в сфере недропользования. Однако на деле получилось нечто иное. Например, оказалось, что превышение предприятием прогнозных уровней добычи нефти или газа практически всегда содержит признаки преступления, предусмотренного либо статьей 255, либо статьей 171 Уголовного кодекса Российской Федерации (незаконное предпринимательство).

Недропользователь оказался в законодательной ловушке, выбирая между немедленным прекращением добычи (нередко это технологически невозможно без нанесения ущерба окружающей среде) и, как следствие, привлечением к ответственности по статье 255 УК РФ или продолжением добычи и, следовательно, вынужденной реализацией добытого с почти неизбежным привлечением к ответственности по статье 171 УК РФ.

Практика в тщетных поисках решения

Заслуживающее поддержки стремление государства навести порядок в системе государственного контроля за нефтедобычей натолкнулось на понятийный ребус. В апреле 2007 года заместитель руководителя Росприроднадзора О. Митволь обратился в ФСБ России с просьбой разобраться со злоупотреблениями при распространении недостоверной геологической информации.

В этом письме, если доверять публикациям, отмечалось, что «в период с 2005 по 2007 год целый ряд зарубежных компаний, зарегистрированных в офшорах, активно декларирует в иностранных СМИ результаты своей работы по разведке и добыче полезных ископаемых на территории России. Сделки по акциям этих компаний на зарубежных торговых площадках проходят исключительно на фоне регулярных позитивных сообщений, исходящих от самих компаний либо от якобы «независимых» аудиторов. Показателен пример британской компании Imperial Energy. На балансе ее дочерних структур числятся запасы лишь по месторождению «Майскому» (Томская область) с запасами по категории С1 – 2,6 млн. тонн. При этом в СМИ декларируются запасы, в десятки раз превышающие реальные показатели… Таким образом, мы имеем дело с искусственно раздутыми фирмами-пустышками (по сути дела, сырьевыми «МММ»), которые извлекают прибыль на западных биржах с помощью финансовых инструментов, не инвестируя при этом достаточных средств в реальный сектор российской экономики».

Одновременно российская практика столкнулась с проблемой правовой оценки фактического превышения прогнозных уровней добычи полезных ископаемых.

Так, реализацию нефти, добытой сверх предусмотренных лицензионным соглашением прогнозных уровней, правоприменитель стал рассматривать как существенное нарушение условий лицензирования и квалифицировать как незаконное предпринимательство по статье 171 УК РФ, если при этом государству был причинен ущерб на сумму свыше 250 тыс. рублей или получен доход на ту же сумму.

Сегодня Типовой лицензионный договор, являющийся составной частью лицензии на добычу нефти и геологическое изучение недр, устанавливает для лицензиата (нефтедобывающей организации) лишь прогнозные, то есть вероятностные, уровни добычи углеводородного сырья. Согласно принятому в науке определению, любой прогноз – это «научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта в будущем и (или) альтернативных путях и сроках его осуществления». При этом любой прогноз обладает определенной степенью точности, характеризующейся величиной доверительного интервала (отклонения) от заданной вероятности его осуществления. Величина доверительного интервала, как правило, не может быть рассчитана без использования сложного аппарата математической статистики и требует научных познаний. Величина доверительного интервала применительно к прогнозному уровню добычи нефти носит рекомендательный характер и устанавливается Приказом МПР РФ от 21 марта 2007 года № 61 «Об утверждении Методических рекомендаций по проектированию разработки нефтяных и газонефтяных месторождений».

Согласно пункту 3.12 данных рекомендаций, «фактические годовые уровни отбора нефти в реализуемом варианте разработки месторождения могут отличаться от проектных величин». При этом устанавливаются возможные уровни отклонения фактической годовой добычи нефти от проектной по месторождениям Российской Федерации, которые могут быть предусмотрены в проектных технологических документах.

Например, для проектной годовой добычи нефти до 25 тыс. тонн допустимое отклонение фактической годовой добычи нефти от проектной может достигать 50%, для проектной добычи – от 25 до 50 тыс. тонн – 40%. При этом для проектов пробной эксплуатации и опытно-промышленных работ отклонение уровней добычи вообще  не лимитируется.

Протоколом расширенного заседания нефтяной секции ЦКР Минэнерго РФ от 29 мая 2003 года № 2595 были установлены допустимые величины отклонений фактических уровней добычи нефти от проектных в зависимости от величины геологических запасов, в том числе до 1 млн. тонн, на уровне +15%.

В дальнейшем протоколом заседания нефтяной секции ЦКР Роснедра № 3362 от 21 апреля 2005 года зафиксировано, что нормы отклонения от проектных показателей разработки месторождения от фактических могут достигать в сторону увеличения 20%.

Для месторождений, находящихся в опытной эксплуатации или опытно-промышленной разработке, допустимые величины отклонений фактических уровней добычи нефти от прогнозных сегодня вообще не устанавливаются.

Таким образом, прогнозным уровнем добычи является не абсолютный показатель планируемой добычи нефти, указанный в лицензионном договоре, а интервал между минимумом и максимумом прогнозируемой добычи с учетом допустимых отклонений.

Из этого следует, что превышение в процессе добычи нефти добывающим предприятием допустимого уровня отклонения от объема проектной годовой добычи, по мнению российского законодателя, само по себе (объективно, вне связи с другими обстоятельствами) не обладает признаками правонарушения, в том числе преступления. Этот вывод обосновывается тем, что одним из основных требований, которые предъявляются недропользователю пунктом 5 статьи 23 Закона РФ «О недрах», является «обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов».

Немедленное и полное прекращение добычи нефти (или газа) добывающим предприятием при достижении допустимого уровня отклонения от объема проектной годовой добычи закономерно влечет за собой полную или существенную потерю производительности скважины, создание экологически опасной ситуации и невозможность без дополнительных крупных капиталовложений осуществить полное извлечение из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов. Продолжение такой добычи не только не обладает признаками общественной опасности, но, напротив, носит социально-полезный характер.

На наш взгляд, подобные действия нередко совершаются в состоянии обоснованного риска (статья 41 УК). При этом, разумеется, нельзя не учитывать многих обстоятельств. Например, того обстоятельства, что ответственные за эксплуатацию месторождения лица могут достоверно знать о том, что превышение научно обоснованных нормативов объема добычи в силу геологических причин может привести к тому, что нефть из пласта станет выкачиваться неравномерно и в зоне скважины возникнут так называемые языки воды, которые навсегда отсекут ту часть нефти, которую можно было бы добывать еще 10–15 лет. В этом случае в зависимости от размеров месторождения речь может идти о потере миллионов тонн нефти.

В чью пользу толковать сомнения?

Сама по себе добыча полезных ископаемых хотя и подлежит лицензированию, но с точки зрения буквы закона не является предпринимательской деятельностью. Такого мнения придерживаются многие специалисты, в частности завкафедрой уголовного права и криминологии МГУ имени М.В. Ломоносова профессор В.С. Комиссаров, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры профессор А.В. Наумов и некоторые другие.

Соответственно, к нарушителям лицензионных требований и условий, равно как и к тем, кто осуществляет безлицензионную добычу нефти, вряд ли может быть обоснованно применена статья 171 УК РФ «Незаконное предпринимательство». Поскольку деятельность собственно по добыче нефти и геологическому изучению недр, как следует из буквального толкования содержания этой деятельности, не направлена на получение прибыли, то она не может считаться предпринимательской.

Лицензионный контроль в отношении добычи полезных ископаемых осуществляется с целью обеспечения контролируемого государством доступа к одному из наиболее важных национальных природных ресурсов, его последующей наиболее полной и рациональной реализации, а также сохранности природной среды.

В этой связи не случайно, что лицензированию согласно Закону РФ «О недрах» не подлежит реализация добытых полезных ископаемых с целью получения прибыли. Данная деятельность также не подлежит лицензированию и в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года. Реализация же полезных ископаемых, являющаяся по определению предпринимательской деятельностью, согласно Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию не подлежит.

Эти сомнения, к сожалению, разделяют далеко не все правоприменители.

Летом 2006 года Ханты-Мансийская межрайонная природоохранная прокуратура передала в суд уголовное дело по факту самовольной добычи нефти ОАО «Варьеганнефтегаз» (ВНГ, дочерняя структура ТНК-ВР), предъявив обвинение бывшему главному геологу ВНГ. Это уголовное дело было возбуждено в июне 2005 года по фактам нарушения правил охраны и защиты недр и самовольной добычи нефти ВНГ. Как следует из опубликованных разъяснений прокурорских работников, с 1 февраля 2004 года по 4 июня 2005 года ОАО «Варьеганнефтегаз» вело добычу нефти из нелицензированных пластов Бахиловского и Сусликовского месторождений Нижневартовского района. Общий объем добытой нефти из нелицензированных пластов составил 41,6 тыс. тонн, стоимость этого объема на внутреннем рынке России оценочно на тот период составляла 16,4 млн. рублей, а на Лондонской товарной бирже – 343,9 млн. рублей. Однозначно установить, шла ли добытая из нелицензированных пластов нефть на внутренний или на мировой рынок, оказалось невозможным, поскольку ВНГ продавал нефть одновременно со всех месторождений компании. Ранее подобные дела прекращались судом по различным основаниям, в том числе и в связи с вынесением оправдательного приговора.

Если сплошной туман, значит, это кому-нибудь нужно

Менее всего неопределенность в вопросах ответственности за нарушение правил недропользования выгодна даже не самому недропользователю, постоянно пребывающему в ожидании повестки к следователю, а государству (не путать с государственным аппаратом), которое объективно заинтересовано в решении социальных проблем и, соответственно, в притоке инвестиций в судьбоносный для нашей страны сектор экономики. В условиях экономического кризиса этот интерес только усилился. Неопределенность в этом вопросе скорее выгодна тем, кто поставил перед собой задачу перераспределить доступ к природным богатствам, прикрываясь заботой о государственных интересах, или более прагматическую задачу подзаработать на свободе усмотрения, оберегаемой уголовно-процессуальным законом.

Самое простое, но не самое правильное, на наш взгляд, решение проблемы – политическое. Сигнал о том, что уголовный закон более не должен использоваться как главный инструмент наведения порядка в недропользовании, не может быть постоянным. Законодательную ловушку должен убрать сам законодатель. Однако даже после того, как терминологические пробелы и противоречия в уголовном законе будут устранены, проблема избирательности применения уголовного закона сама собой не отпадет. Должно вырасти новое поколение правоприменителей, которые будут любить справедливость больше денег и начальства.

Динамика зарегистрированной преступности, связанной с нарушением правил охраны и использования недр в России – статья 255 УК РФ (1997–2005)