Замолвите словечко!

Опубликованный список компаний, которые могут рассчитывать на поддержку из российской госказны, явно не охладил кипевшие заранее вокруг него страсти. Поскольку принцип фэйс-контроля четким критериям и в экономике не поддается, перечень этот складывался, судя по всему, не без участия сильных мира сего, замолвивших словечко при дележке пирога. Так оно, собственно, происходит повсюду. Но в ряде стран уже давно догадались ввести четкие правила, по которым играют лоббисты. Узаконить лоббизм стало бы благом и для России, особенно в кризисную пору, когда без поддержки государства многие отрасли и компании просто обречены, а потому роль и вес того самого «словечка» возрастает многократно. 

Когда лоббизм не легализован, он в любой стране волей-неволей оказывается братом-близнецом коррупции. Это братство российские власти признали официально в утвержденном главой государства несколько месяцев назад Национальном плане противодействия коррупции. Пункт 5 из второго раздела этого документа намечает «рассмотрение вопроса о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность».
Несмотря на весьма размытую формулировку («рассмотреть» – это ведь далеко не «решить»), высшие госчиновники и законодатели давно декларировали нужду в соответствующем законе. Но если прежде до него как-то не доходили руки, то теперь появился ускоритель в виде кризиса. Тем более что в принятии закона о лоббизме Россия пока не слишком отстала от остального мира.

Ошейник для лоббиста

Сегодня, по данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), многие страны стремятся отрегулировать лоббистскую деятельность. Однако система специально посвященного ей законодательства существует по сути лишь в двух североамериканских (США и Канада) и двух европейских (Германия и Польша) государствах. Разумеется, практически во всех более-менее цивилизованных державах действуют правовые акты против подкупа и подобных ему методов воздействия на госслужащих. Однако даже страны-члены ОЭСР (а это, напомним, три десятка лидеров мировой экономики) не выработали пока единого и официального определения лоббизма.

Тем не менее, упорядочение этого явления происходит нарастающими темпами, причем процесс идет не только сверху, но и снизу. Например, если правительство Италии в конце 2007 г. еще только представило посвященный лоббированию законопроект на обсуждение парламента, то некоторые регионы страны в этом заметно опередили центральную власть. Так, уже несколько лет лоббистская деятельность регулируется в административных областях Тоскана и Молизе.

Французский парламент в прошлом году начал движение в сторону регистрации (или даже лицензирования) лоббистов. Кроме того, им предлагают выработать и принять профессиональный кодекс. Посвященный лоббированию законопроект появился и в маленькой Латвии.

Есть, правда, и примеры противоположные. Австралия, которая в 1983 году ввела было регистрацию лоббистов, через полтора десятка лет от этого отказалась. Власти объяснили этот шаг на попятную прежде всего «беззубостью» созданной системы контроля. В этом странном объяснении, как и в самом провале австралийской затеи, некоторые специалисты, впрочем, разглядели временное торжество сторонников теневого лоббирования. То есть тот случай, когда исключение лишь подтверждает правило.

Кстати, свой вклад в активизацию и самого лоббизма, и ответных ограничений внесла, как отмечают эксперты ОЭСР, глобализация. Поскольку в качестве лоббистов выступают транснациональные корпорации и организации, произошла своего рода унификация «технологий давления» на должностных лиц по всему миру. Хотя национальные особенности по-прежнему вносят свои коррективы. Поэтому даже простой, казалось бы, вопрос о непосредственном объекте регулирования в разных странах не может решаться одинаково. Нельзя составить и пригодные для любых государств формы отчета лоббистов о своей деятельности.

Однако выводить ее тени неизбежно придется. И не только потому, что, как показывает международный опыт, тем самым – за счет большей прозрачности – можно теснить коррупцию. Лоббизм не сводится к отстаиванию интересов лишь какого-то узкого круга. Его с успехом используют и организации, представляющие весьма широкие социальные слои. И, как видно из истории государства, ставшего пионером в регулировании лоббистской деятельности, благодаря этому в обществе и в экономике можно создать довольно эффективную систему сдержек и противовесов.

Запрет на обед

Упорядочить лоббирование США попытались еще на исходе первого столетия собственного существования. Причина, побудившая к тому, оказалась столь же банальной, сколь и традиционной для истории развития мирового лоббизма: политический скандал. Кстати, уже в ту пору (1870-е) законодатели отдельных штатов опередили своих федеральных коллег, которым так и не удалось тогда создать постоянно действующую систему соответствующих ограничений. В результате в Америке только в 1946 году начал действовать закон «О федеральном регулировании лоббизма». Через полвека ему на смену пришел более жесткий регламент. Сегодня деятельность лоббистов без регистрации при Конгрессе и регулярных отчетов по расходам и доходам квалифицируется в США как подкуп.

Очередное ужесточение контроля над лоббизмом произошло в этой стране совсем недавно – в 2007-м. Оно, в частности, еще более затруднило прием официальными лицами таких традиционных подношений, как подарки, угощения обедами, а также дармовые путешествия. Кроме того, на очереди новые требования к сертификации лоббистов.

Правда, по сравнению с американскими законы и правила в соседней Канаде вообще драконовские. От субъектов лоббирования там требуют скрупулезных отчетов, причем не только финансовых. Докладывать надо, в частности, о практически любых контактах с госдеятелями, а также планах и намерениях, имеющих хоть какое-то отношение к осуществлению властных полномочий.

Впрочем, и в столь суровых обстоятельствах канадские лоббисты нашли светлую сторону. Именно они, как выяснилось, и являются самыми прилежными и дотошными читателями подобных отчетов (которые по закону и в США, и в Канаде доступны любому желающему). Но человек со стороны находит в этих реляциях мало интересного, а лоббист, напротив, следит, на кого и как работают коллеги-конкуренты. А также узнает, чем в данный момент озабочены представители того или иного бизнеса, какие в связи с этим они ищут ходы и возможности.

Соблюдать установленные правила в обоих североамериканских государствах лоббистов заставляет не только устрашение тюрьмой и крупными штрафами. Необходимо беречь и свою профессиональную репутацию. Если она будет подмочена, на карьере можно ставить крест: ни один политик не захочет рисковать собственной, общаясь с пробивным деятелем, засветившимся в «черном списке». Тем более что проследить за этим всегда найдется кому. Как отмечают специалисты, один из недостатков североамериканского законодательства о лоббировании – финансовое преимущество, которое при формально равных условиях все же имеют перед общественными организациями корпорации. Однако в США при этом действует великое множество гражданских групп, пристально отслеживающих всякие поползновения на лоббистском поприще. 

Именно их активность зачастую компенсирует недостатки системы госконтроля. Кстати, когда в 1990-е годы в Америке вводился действующий ныне закон о лоббировании, одним из его плюсов признали небольшие расходы казны: в финансовом обосновании значилось всего 500 тыс. долларов в год. Для сравнения, официальные доходы индустрии лоббизма США в 2006 году составили 2,5 млрд. долларов. Но общественный контроль, подпитываемый как фондами, так и пожертвованиями отдельных обывателей, эту ситуацию уравновешивает.

Поляки пошли своим путем

Несмотря на всего трехлетний возраст польской системы, регулирующей лоббизм, она предпочла путь, заметно отличающийся от американского. Здесь попытались не столько связать лоббистам руки, сколько сделать законодательный процесс прозрачным и подотчетным.

До введения регулирования польская ситуация во многом напоминала российскую. Мало кто из профессиональных лоббистов, подвизавшихся в парламенте страны, предпочитал открыто обозначать свою принадлежность к цеху. Подавляющее большинство представлялось юристами, сотрудниками консалтинговых фирм или PR-агентств. Однако на парламентских слушаниях они неизменно фигурировали в качестве экспертов и советников, причем не каких-либо третьих лиц, но в качестве представителей политических партий либо отдельных депутатов. Рядовые граждане реагировали на такую обстановку в том же духе. Опросы общественного мнения фиксировали растущую убежденность граждан (более двух третей опрошенных) в том, что успешное прохождение даже самого актуального законопроекта невозможно без «смазки» крупными купюрами. А от такого представления один шаг до правового нигилизма. 

Кстати, первоначальный вариант упорядочения лоббизма в Польше позволял оставить приоритет на такого рода деятельность за партиями. Однако бурные протесты бизнеса во главе с Торгово-промышленной палатой не позволили лишить последнюю права на непосредственное лоббирование. В результате в Польше легализовали понятие «профессиональная лоббистская деятельность». Под этим подразумевается лоббирование от имени других лиц, осуществляемое за денежное вознаграждение (непременно должен заключаться соответствующий контракт). Польские лоббисты обязаны регистрироваться в специальном реестре, который ведет министерство внутренних дел.

В свою очередь, правительство Польши обязалось не реже, чем раз в полгода, публиковать на специальном сайте информацию о ситуации с внесенными законопроектами. Уведомление о прекращении работы над каким-либо из них должно сопровождаться и обоснованием этого. Те же правила действуют и в отношении проектов правительственных и министерских постановлений и распоряжений. После такого опубликования любые лица и организации могут заполнить официальную форму и подтвердить свою заинтересованность в работе над проектом, после чего подать ее в ответственный за его подготовку орган. Затем заинтересованная сторона получит возможность высказать свою точку зрения на общественных слушаниях.

В свою очередь, официальные лица (от парламентариев до министров) обязаны предоставлять подробную информацию о лицах, которые помогали им в подготовке правовых актов. В том числе, например, раскрывать источники доходов этих помощников за три года, предшествовавшие их найму либо началу безвозмездного сотрудничества с чиновником.

Критиков такой системы регулирования лоббизма в Польше предостаточно. Но даже они не высказывают сомнений в ее необходимости.

Экономическая гомеопатия

В России тема лоббирования вновь прозвучала на самом высоком уровне накануне новогодних праздников. Произошло это на встрече президента Медведева с директором ФСБ Бортниковым. Именно тогда глава государства объявил о подписанном им блоке антикоррупционных актов. А начальник спецслужбы отчитался о годовой деятельности своего ведомства: выявлено около полутора тысяч коррупционных правонарушений. Большое их количество, отметил он, имеет отношение к незаконному использованию служебного положения, получению взяток, лоббированию.

Впрочем, как выяснилось, ни в базовом законе «О противодействии коррупции», ни во всем сопутствовавшем ему пакете лоббизм ни разу упомянут не был. Между тем идея легализации его обретает все больше сторонников. Показательны в этом смысле итоги опроса, проводившегося в прошлом году ВЦИОМом среди предпринимателей по заказу РСПП. С одной стороны, большинство отметило высокий уровень коррумпированности отношений бизнеса и власти. С другой – почти каждый второй респондент полагал, что гораздо эффективнее использовать легальные механизмы, включая лоббизм.

При этом очевидно, что в открытом лоббировании сегодня заинтересован в первую очередь средний и малый бизнес. В теневом соревновании в этой сфере он заведомо проигрывает крупному – и из-за несопоставимости ресурсов, и в силу укоренившихся традиций новейшего российского капитализма.

Такое неравенство и обострил нынешний кризис. И если, как любят нынче уверять российские чиновники, надо воспринимать его не как болезнь, но как лекарство, тогда, возможно, кризис поставит ситуацию с головы на ноги. В конце концов, пример действительно успешных стран свидетельствует о том, что основой благосостояния неизменно становятся предприятия средние.

Пока же от лоббирования без правил страдают в том числе и власти. Недаром, когда на совещании, посвященном развитию Уральского федерального округа, обсуждалось создание прямого фонда антикризисной поддержки бизнеса, как таковая тема денег не фигурировала в качестве важнейшей. Но речь зашла опять-таки о выборе – тех, кто будет получать из фонда помощь. Вопрос лишь в том, с горькой иронией заметил российский президент, кто в этот список попадет…

Автор: Юрий ДМИТРИЕВ